Bij de Ladder voor duurzame verstedelijking moet, nadat de behoefte is aangetoond, worden gemotiveerd in hoeverre een nieuwe stedelijke ontwikkeling kan worden gerealiseerd binnen bestaand stedelijk gebied. De wetgever wil hiermee natuurlijk voorkomen dat nodeloos ‘maagdelijke’ gronden worden gebruikt, als er binnenstedelijk nog ruimte beschikbaar is.

In de praktijk ontstaat nog wel eens discussie over de vraag of een stedelijke ontwikkeling binnen bestaand bebouwd gebied ligt en of het als gevolg daarvan nodig is om de beschikbaarheid van alternatieve locaties te beoordelen.

Voor het antwoord op deze vraag eerst even terug naar de basis. Op basis van artikel 1.1.1 onder h het Besluit ruimtelijke ordening (Bro), waarin ook de toets aan de Ladder voor duurzame verstedelijking is verankerd, wordt onder bestaand stedelijk gebied verstaan: bestaand stedenbouwkundig samenstel van bebouwing ten behoeve van wonen, dienstverlening, bedrijvigheid, detailhandel of horeca, alsmede de daarbij behorende openbare of sociaal culturele voorzieningen, stedelijk groen en infrastructuur.

In veel gevallen zal de ligging binnen bestaand stedelijk gebied samenvallen met een woonwijk, bedrijventerrein of centrumgebied binnen de bebouwde kom of de (provinciale) rode contour en is er weinig ruimte voor discussie. Maar in enkele gevallen is de situatie minder duidelijk. Wat te doen met bijvoorbeeld een momenteel onbebouwde locatie binnen een bestaande stad of een bestaand dorp?

Het is naar ons idee belangrijk te beseffen dat uit staande jurisprudentie blijkt dat de definitie ‘bestaand stedelijk gebied’ ruimer kan worden opgevat dan misschien vooraf verondersteld zou worden. Onder bestaand stedelijk gebied kunnen bijvoorbeeld ook lintbebouwing, kassengebieden en sportvelden vallen. Interessant is verder dat ook gronden die een ‘stedelijke bestemming’ hebben op grond van het geldende bestemmingsplan zich als bestaand stedelijk gebied kwalificeren. Ook planologische mogelijkheden waarvan nog geen gebruik is gemaakt zijn dus aan te merken als bestaand stedelijk gebied. Een momenteel onbebouwde locatie kan dus, om op het voorbeeld terug te komen, afhankelijk van de bestemming, wel degelijk als bestaand stedelijk gebied worden aangemerkt. Hiermee zou dan een studie naar locatie-alternatieven niet nodig zijn.

Een aspect dat ook van belang is, is dat sommige provincies in hun ruimtelijke verordening de afbakening van het bestaand stedelijk gebied in woord en/of kaartbeeld vastgelegd hebben. Een voorbeeld zijn de provincies Fryslân, Noord-Brabant en Zeeland (in deze laatste provincie bijvoorbeeld wordt lineaire bebouwing langs wegen uitgezonderd). Hiermee moet natuurlijk terdege rekening worden gehouden.

De Ladder zal overigens op 1 juli aanstaande worden gewijzigd. De verwachting is dat de motiveringsplicht voor locaties binnen stedelijk gebied wordt verlicht. Zeker ook in het kader van de ‘nieuwe Ladder’ is het dus zeer relevant om goed in beeld te hebben in welke gevallen er gesproken kan worden van bestaand stedelijk gebied!

Over deze vragen en over andere vragen inzake de Ladder voor duurzame verstedelijking adviseren wij u natuurlijk graag nader. Hiervoor kunt u natuurlijk contact met ons opnemen.

Blog door Edwin Harleman, jurist bij SAB

De afgelopen jaren zijn termen als ‘uitnodigingsplanologie’ en ‘organische gebiedsontwikkeling’ steeds vaker te horen in de wereld van de ruimtelijke ordening. Ook in de Omgevingswet krijgt uitnodigingsplanologie een plek.

Wat is uitnodigingsplanologie?

In de traditionele ruimtelijke ordening wordt in het bestemmingsplan uitputtend beschreven welk gebruik is toegestaan op een bepaalde plek. Dit ligt vast voor de komende tien jaar. Voor verder kijken dan die planperiode is in het bestemmingsplan geen ruimte. Er kan niet worden geanticipeerd op nog niet te voorziene ontwikkelingen en innovaties. Uitnodigingsplanologie wordt door het huidige stelsel bemoeilijkt. De verplichte onderzoeken dienen uit te gaan van de maximale mogelijkheden die het plan biedt. De haalbaarheid van de gehele reikwijdte van de ontwikkeling moet worden aangetoond. Dit kan een enorme (kosten)last met zich meebrengen. Daarnaast heerst er bij de overheid doorgaans een wantrouwen jegens projectontwikkelaars. Met de Omgevingswet moet hier verandering in komen.

Met uitnodigingsplanologie wordt het systeem volledig omgedraaid. Niet van te voren limitatief benoemen wat mag en wat niet, maar juist niets op voorhand uitsluiten.  Bij uitnodigingsplanologie bepalen overheden op hoofdlijnen waar ruimtelijk wel of geen veranderingen gewenst zijn met het oog op lange termijn prognoses en te beschermen waarden. Het is planologie waarbij overheden zich uitnodigend en faciliterend opstellen tegenover initiatiefnemers. Dat vergt een andere houding van alle spelers in het veld van de ruimtelijke ordening. Burgers en ondernemers zijn aan zet.

Gemeentelijke overheden zijn onder de huidige Wet ruimtelijke ordening al voorzichtig begonnen met uitnodigingsplanologie. Soms actief door burgers en ondernemers uit te nodigen om te komen met plannen en initiatieven. Meestal door juist minder actief te acteren en uitsluitend een toetsende positie in te nemen, vaak gedwongen door bezuinigingen. Het initiatief en ook het maken van de plannen wordt meer en meer over gelaten aan de markt.

De wetgever laat met de Omgevingswet zien de behoefte te hebben deze ontstane praktijk door te vertalen in wetgeving. Bij de ontwikkeling van gebieden en plaatsen moet door de overheid niet het eindbeeld worden vastgelegd, maar veel meer de gewenste ontwikkelrichting op basis van een visie voor een gebied. Verschillende invullingen, uitvoeringen en inrichtingen moeten mogelijk zijn. Het is aan de gemeente om te bepalen welke delen van het grondgebied gedetailleerde regels vereisen (bijvoorbeeld een landschappelijk of stedenbouwkundig waardevol gebied, of een rustig woongebied) en welke delen van het grondgebied globaler kunnen worden gereguleerd. Daarbij wordt vooraf planologische zekerheid en op hoofdlijnen inzicht in de grondexploitatie geboden. Dankzij die zekerheid kunnen initiatiefnemers makkelijker investeringsbeslissingen nemen en bouwplannen ontwikkelen, zo zegt de wetgever.

Maar wat is nu concreet geregeld in de Omgevingswet?

In de Memorie van toelichting worden vier elementen genoemd die uitnodigingsplanologie zouden moeten stimuleren.

1. Het schrappen van de actualiseringsverplichting die nu geldt voor bestemmingsplannen en de verplichting om aan te tonen dat nieuwe functies binnen tien jaar worden verwezenlijkt.
2. Het aanpassen van de regels rondom grondexploitatie, zodat de verplichting tot het vaststellen van de grondexploitatieregeling kan doorschuiven naar de concrete aanvraag van een omgevingsvergunning voor de bouwactiviteit.
3. Het verminderen van de onderzoekslasten door deze zoveel mogelijk te verschuiven naar en te reduceren tot de concrete aanvraag van een omgevingsvergunning voor de bouwactiviteit.
4. De mogelijkheid om onbenutte gebruiksruimte na een bepaalde termijn zonder planschadegevolgen te kunnen afnemen.

Het eerste onderdeel (schrappen 10 jaarstermijn) hangt uiteraard samen met het vervangen van het instrument bestemmingsplan door omgevingsplan. In de toekomst geldt binnen de gemeente één omgevingsplan. Nieuwe ontwikkelingen worden mogelijk gemaakt door middel van omgevingsvergunningen. Binnen vijf jaar na het onherroepelijk worden van die vergunning moet het omgevingsplan ter plaatse worden gewijzigd. Een algehele herziening van het omgevingsplan eens in de tien jaar is dan niet meer aan de orde. Of wel of niet wordt meegewerkt aan initiatieven van burgers en ondernemers zal in grote mate afhangen van de eerder genoemde gewenste ontwikkelrichting die de gemeente heeft vastgelegd in de omgevingsvisie.
De gevolgen voor de gemeentelijke overheden zijn groot. Het is van het grootste belang de omgevingsvisie op orde te hebben. Daarin moeten duidelijke keuzes zijn gemaakt, maar ook een helder beoordelingskader voor initiatieven worden geboden. Daarnaast moet een effectieve werkwijze worden bedacht om de initiatieven te toetsen. Daarbij zal de overheid zich ook behulpzaam moeten opstellen. Niet elke initiatiefnemer is een professionele partij die weet hoe het werkt in de ruimtelijke ordening. Burgers moeten wel kunnen blijven vertrouwen op de expertise bij de overheid.

Op onderdeel twee (grondexploitatie) en onderdeel vier (planschade) zal door ons op een later moment uitgebreider worden ingegaan.

Met onderdeel drie (doorschuiven onderzoeken naar omgevingsvergunning) wordt daadwerkelijk invulling gegeven aan ontwikkelingsplanologie. Zoals hierboven al gezegd wordt het systeem volledig omgedraaid. Onder de huidige Wet ruimtelijke ordening wordt doorgaans eerst een bestemmingsplanherziening vastgesteld waarbij alle relevante haalbaarheidsonderzoeken worden uitgevoerd volgens de worst-case benadering. Het vergunningentraject volgt later. Onder de Omgevingswet kunnen die onderzoeken later worden uitgevoerd en worden beperkt tot de scope van de concrete vergunning.
De wetgever zegt hierover het volgende. Om de lasten te verminderen zijn alleen onderzoeksverplichtingen opgenomen voor zover die bijdragen aan een goede besluitvorming, of wordt (her)gebruik van actuele gegevens mogelijk gemaakt. De noodzaak om besluiten goed te motiveren, waar nodig met onderzoek, staat hierbij niet ter discussie. Het gaat wel om het verbeteren van het moment waarop onderzoek, op het juiste schaal- en detailniveau, plaatsvindt. Er worden geen toekomstige mogelijke scenario’s onderzocht, maar alleen de initiatieven waarvoor daadwerkelijk interesse bestaat.  Door deze versobering en het hergebruik van onderzoeksgegevens kan worden bespaard op onderzoekskosten.
Wel geldt dat het op voorhand niet aannemelijk mag zijn dat de ontwikkeling nooit kan worden gerealiseerd
Volgens de wetgever kunnen regels in omgevingsplannen zodanig worden geformuleerd dat het beoordelingsmoment wordt verschoven. Er kan worden gewerkt met open normen, aangevuld met beleidsregels. Bijvoorbeeld zou kunnen worden volstaan met een bouwregeling die niet meer inhoudt dan dat moet worden aangesloten op het bebouwingspatroon in de omgeving.  Een ander door de wetgever genoemd voorbeeld is het doorschuiven van een akoestisch onderzoek naar het moment dat zich een concreet initiatief aandient. Door het opnemen van een geluidsnorm als regel in het omgevingsplan kan een eventuele nieuwe woning wel alvast worden toegestaan. Het akoestisch onderzoek wordt pas uitgevoerd bij de vergunningaanvraag.

Een grote vraag daarbij is hoe de uitvoerbaarheid of haalbaarheid van de geboden planologische mogelijkheden moet worden gemotiveerd in het omgevingsplan zonder dat er onderzoeken zijn uitgevoerd. Volgens de wetgever wordt in de omgevingsvisie en het omgevingsplan planologische zekerheid geboden. Maar als de haalbaarheidsonderzoeken nog niet zijn uitgevoerd is er nog geen zicht is op alle mogelijke onderzoeks- en saneringskosten. Ook is het nog niet zeker dat de vergunning de eindstreep wel haalt. Hoe uitnodigend is dat dan voor een initiatiefnemer en/of investeerder?

Invoering

De invoering van de Omgevingswet is uitgesteld naar 2019. Dit houdt ons dus nog langer in spanning. Maar geeft ook de gelegenheid om alvast te werken aan de bouwstenen voor de toekomstige omgevingsvisies en omgevingsplannen.

Blog door een van onze ecologen bij SAB

Op 1 januari 2017 is de Wet natuurbescherming (Wnb) ingegaan, die de Flora- en faunawet, Natuurbeschermingswet 1998 en Boswet vervangt. Er lijken zich al een paar praktische voordelen af te tekenen nu we een paar weken op weg zijn. Leidt deze nieuwe wet tot meer draagvlak voor natuurbescherming?

Draagvlak

Als ecoloog ben ik er natuurlijk voorstander van dat waardevolle natuur in Nederland wettelijk wordt beschermd. Maar in de praktijk zie ik ook dat met name de Flora- en faunawet het draagvlak voor natuurbescherming juist ondermijnt. Draagvlak voor natuurbescherming is in mijn optiek zeer belangrijk voor een leefbare wereld. De natuur kan geen eigen stem laten horen en met natuurbescherming is op korte termijn geen droog brood te verdienen. Tegelijkertijd blijft de mens absoluut afhankelijk van de natuur, ook als je drie hoog achter in het centrum van Amsterdam woont. Er moet dus draagvlak zijn om voldoende middelen te verkrijgen om de waardevolle natuur te behouden.

Algemeen maar toch beschermd

Een voorbeeld van draagvlakvernietiging is het wettelijk beschermen van algemeen voorkomende soorten. Je zou toch denken dat het voor de kleine modderkruiper, die zowat in elke Nederlandse sloot voorkomt, niet nodig is dat deze aanvullend wordt beschermd? Toch was hier onder de Flora- en faunawet sprake van. Gevolg was dat bijvoorbeeld bij een demping van een sloot vaak volgens een ecologisch werkprotocol gewerkt moest worden om schade aan de kleine modderkruiper zoveel mogelijk te beperken. Waarom? Not a clue. Onder de Wet natuurbescherming heeft de kleine modderkruiper geen beschermde status meer. Deze wet lijkt zijn doel dus beter te bereiken: het beschermen van zeldzame plant- en diersoorten.

Lange procedure

Een ander voorbeeld, dat draagvlak voor natuurbescherming ondermijnt, is de vertraging die ruimtelijke ontwikkelingen kunnen oplopen door de noodzaak van het uitvoeren van een volledig ecologisch onderzoek en het aanvragen van een ontheffing Flora- en faunawet. Onder de Flora- en faunawet was de route vaak als volgt. Met een quick scan flora en fauna werd getracht zoveel mogelijk beschermde plant- en diersoorten op voorhand in het plangebied uit te sluiten. Voor de soorten waarbij dat niet lukte, werd nader onderzoek uitgevoerd. Als bleek dat daadwerkelijk beschermde soorten aanwezig waren, was een ontheffing van de RVO noodzakelijk om de ruimtelijke ontwikkeling toch door te laten gaan. De RVO verleende enkel de ontheffing als een goed plan was bedacht om de schade aan de beschermde soorten zoveel mogelijk te voorkomen (mitigatieplan).

Het nader onderzoek was verplicht, omdat de RVO een ontheffingsaanvraag zonder een volledig onderzoek niet in behandeling nam. Daarnaast was vaak een ontheffing nodig, omdat onder de Flora- en faunawet verstoren van verblijfplaatsen ook verboden was. Met een beetje pech was je al gauw anderhalf jaar verder voor je eindelijk aan de slag mocht, met als gevolg een hoop ergernis en niet te vergeten financiële gevolgen.

Snellere oplossingen?

Met de Wet natuurbescherming lijkt het erop dat er andere, snellere en voor de natuur net zo goede oplossingen mogelijk zullen zijn. Verstoren van nest- en verblijfplaatsen is niet langer verboden. Voor enkel het verstoren van bijvoorbeeld een verblijfplaats van de gewone dwergvleermuis lijkt dan ook geen ontheffing meer nodig te zijn. Als uit nader onderzoek dan blijkt dat verblijfplaatsen van de gewone dwergvleermuis aanwezig zijn, kun je een gedegen mitigatieplan opstellen en dit zonder ontheffing direct uitvoeren. Het niet aan hoeven vragen van een ontheffing scheelt in de praktijk al gauw vier maanden.

In sommige gevallen mag zelfs het nader onderzoek achterwege worden gelaten. Soms kun je na een quick scan een goede inschatting maken van wat er maximaal aan verblijfplaatsen op de locatie zou kunnen zitten. Als je dit worst case-scenario netjes mitigeert, is hoogstens sprake van verstoring terwijl de functionaliteit van alle mogelijk aanwezige verblijfplaatsen behouden blijft. Je kunt hier qua tijd al gauw een jaar mee winnen.

Als het allemaal sneller en net zo goed kan, zullen naar mijn idee initiatiefnemers van ruimtelijke ontwikkelingen eerder geneigd zijn om rekening te houden met beschermde natuur.  Ook het feit dat alleen maar zeldzame natuur beschermd is, helpt bij het begrip voor natuurbescherming. De kans is dus groot dat met wettelijk minder bescherming het draagvlak voor natuurbescherming toeneemt, wat uiteindelijk zelfs positief uitpakt voor de natuur. Ik volg de nieuwe ontwikkelingen hoe dan ook op de voet!

Op 10 juni 2016 is een ontwerp Provinciale Ruimtelijke Verordening ter inzage gelegd door de provincie Noord-Holland. Het is de bedoeling dat deze eind 2016 wordt vastgesteld. In de nieuwe Verordening moet een aantal zaken beter of anders worden geregeld ten opzichte van de bestaande Verordening. Met name de begrippen ‘bestaand bebouwd gebied’ versus ‘landelijk gebied’ en de regeling ten aanzien van het verstedelijkingsverbod in het landelijk gebied gaan op de schop.

Het is zonder meer toe te juichen dat de provincie blijvende aandacht heeft om de provinciale belangen goed te borgen. Het is goed dat de provincie er op toeziet dat zorgvuldig met de schaarse ruimte wordt omgegaan. Ons kwetsbare landelijk gebied dient in beginsel vrij te blijven van nieuwe bebouwing, zodat de bijzondere waarden (rust, openheid) blijven behouden. De vraag is wél of de provincie met de nieuwe Verordening bereikt wat ze wil bereiken.

Het punt is dat wanneer een bestemmingsplan bij de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State aangevochten wordt de rechter aan de letterlijke tekst van de Verordening toetst. Aan bedoelingen die eraan ten grondslag liggen wordt in de praktijk niet of nauwelijks getoetst. Om die reden halen bestemmingsplannen het niet bij de rechter en om deze reden ondervinden gemeenten en marktpartijen hinder.

Als bestaand bebouwd gebied werd beschouwd: ‘de bestaande of de bij een -op het moment van inwerkingtreding van de verordening- geldend bestemmingsplan toegelaten woon- of bedrijfsbebouwing, uitgezonderd bebouwing op agrarische bouwpercelen en kassen’. Onder toegelaten woon- of bedrijfsbebouwing wordt mede begrepen de daarbij behorende bebouwing ten behoeve van openbare voorzieningen, verkeersinfrastructuur alsmede stedelijk water en stedelijk groen van een stad, dorp of kern‘. Als landelijk gebied wordt gezien: ‘het gebied, niet zijnde het bestaand bebouwd gebied’.

De ruimte tussen bebouwing is volgens de definitie dus landelijk gebied. Dat is merkwaardig, want in overduidelijk stedelijke gebieden zijn genoeg onbebouwde ruimtes aanwezig, die volgens de Verordening nu als landelijk gebied moeten worden beschouwd. Verder is het vreemd dat er genoeg kassen in stedelijk gebied aanwezig zijn, die ook als landelijk gebied moeten worden aangemerkt. Het gaat nog verder: op een plek in stedelijk gebied waar sloop en nieuwbouw plaatsvindt, waarbij de nieuwbouw niet geheel voldoet aan het bestemmingsplan, moet die nieuwbouw ook als landelijk gebied worden aangemerkt! Een gebouw dat wordt teruggebouwd na de bestaande bebouwing te hebben gesloopt, laten we zeggen in hartje Amsterdam, met een andere hoogte dan is toegestaan op basis van het geldende bestemmingsplan moet dus worden aangemerkt als landelijk gebied. Deze laatste weeffout wordt (nog) niet herkend en dit leidt ertoe dat met de nieuwe ontwerp Ruimtelijke Verordening mogelijk nog niet wordt bereikt wat in mijn optiek wordt beoogd, namelijk de bescherming van het landelijk gebied. De verordening verwijst nu naar het begrip bestaand stedelijk gebied, zoals opgenomen in het Besluit ruimtelijke ordening, maar dit begrip is met een ander idee in het leven geroepen en leidt bovendien op zichzelf al weer tot onduidelijkheid.

Natuurlijk is het belangrijk dat plannen regionaal worden afgestemd, maar moet dit voor elk plan gelden? Zou een gemeente binnen het stedelijk gebied niet veel meer speelruimte moeten hebben? Een stad is immers nooit af; er zijn constant ontwikkelingen. Wat te denken van ‘kleine’ ontwikkelingen? Wat we belangrijk vinden, is dat er niet zomaar nieuwe bedrijventerreinen, nieuwe woonwijken, recreatieparken en wat al niet meer in ons kwetsbare landelijk gebied bijkomen. De beste manier om het landelijk gebied te beschermen, is en blijft dan ook de gebieden aan te wijzen, geometrisch te begrenzen dus. Dit kan je een Provinciaal Landschap noemen; omgekeerd kunnen ook de rode contouren worden aangewezen. In het digitale tijdperk is dit technisch een koud kunstje en leidt het tot een duidelijkere verbeelding van wat eigenlijk de provinciale doelstelling is. Het vergt alleen een getrouwe en zorgvuldige inventarisatie van het landelijk gebied.