Krimp
Zie voor dit thema ook de gespecialiseerde SAB site over Krimp:
Misvattingen over krimp
Het thema ‘krimp’ staat sinds enkele jaren in de schijnwerpers en sindsdien doen allerlei definities en interpretaties de ronde. Dit maakt het debat over krimp lastig en soms zelfs erg verwarrend. Van Dale heeft het over samentrekking en verkleining, maar de initiatiefnemers voor het Centrum voor Bevolkingsdaling spreken consequent over een ‘structurele daling van de bevolking’. Deze daling doet zich in verschillende steden en gebieden van Nederland al decennia lang voor, maar is lang gemaskeerd doordat de huishoudenverdunning door bleef en deels door blijft gaan. Hierdoor nam bijvoorbeeld de vraag naar woningen niet substantieel af. Een tweede maskerende factor is de samenhang met de economische ontwikkeling. Zo daalt de bevolking van welvarende steden als Hilversum en Haarlem al een aantal jaren. Gezien de positieve economische ontwikkeling heeft de daling hier blijkbaar niet tot grote problemen geleid. Wanneer je dit alles in ogenschouw neemt, kun je concluderen dat krimp in bevolking op zichzelf geen probleem vormt. Krimp is vooral een context die op termijn voor heel Nederland en zelfs heel de wereld gaat gelden. De gevolgen van krimp kunnen echter wel degelijk negatief zijn. Met name wanneer demografische krimp samenvalt met economische krimp, zal de leefkwaliteit onder druk komen te staan.
Demografische krimp
Veranderende bevolkingssamenstelling
De oorzaak van de demografische krimp komt voort uit een tweetal ontwikkelingen: vergrijzing en ontgroening. Per regio verschillen deze ontwikkelingen nogal. Om inzicht te krijgen in de betekenis van deze ontwikkelingen wordt hieronder een algemeen beeld geschetst van de verschillende ontwikkelingen en de gevolgen er van.
Vergrijzing
Het percentage 65-plussers in de totale bevolking is gestegen van 5,8% in 1924 naar 14,2% in 2006. Na 2010 passeert de naoorlogse geboortegolf de leeftijd van 65 jaar, waardoor de vergrijzing wordt versneld. Het percentage 65-plussers stijgt van 15% (2009) naar 17,3 % in 2015 en naar 20,7% in 2025. Rond 2038 wordt een top bereikt van ongeveer 25%. Daarna vindt een zeer langzame ‘ontgrijzing’ plaats.
Naast het afnemende bevolkingsaantal door het ouder worden van de ‘babyboom’- generatie, hebben ouderen met AOW, pensioen en een afbetaalde hypotheek meestal geld te besteden. Kanttekening hierbij is dat steeds meer ouderen hun huis willen verkopen, zodat het aanbod groter wordt. Verder moeten er voor ouderen talloze nieuwe voorzieningen worden getroffen, zoals de ontwikkeling van nieuwe medicijnen, hulpmiddelen en zorgconcepten. Hierdoor groeit de werkgelegenheid in de welzijn en de zorg en ontstaat de noodzaak tot bouwkundige aanpassingen van woningen en de bouw van nieuwe soorten woningen. Ook binnen verkeer en vervoer zullen aanpassingen nodig zijn. Deze vraag zal echter niet oneindig toenemen. Flexibiliteit en de ontwikkeling van duurzame woonconcepten die zich kunnen aanpassen aan iedere levensfase van de bewoners zijn daarom noodzakelijk.
Ontgroening
Hoewel het geen nieuw fenomeen is, krijgt het verschijnsel ‘ontgroening’ pas de laatste jaren meer aandacht. Begin jaren zestig vormden de 0-14 jarigen nog 30% van de totale bevolking. Per 1 januari 2006 is landelijk 18,3% van de bevolking jonger dan 15 jaar. Niet alleen de huidige, maar ook de toekomstige ontgroening verschilt sterk van plek tot plek.
Gemeenten die in de komende periode te maken krijgen met een groeiend aantal jongeren, en daarna met een terugloop, zullen scherpe keuzen moeten maken voor het creëren van voorzieningen, waarvan mag worden verondersteld dat ze na enige tijd overbodig zullen zijn.
Vergrijzing en ontgroening betekenen tevens een afname van de beroepsbevolking. Hierdoor kan een tekort aan personeel ontstaan, maar tegelijkertijd een mogelijke afname van de werkeloosheid.
Gevolgen van demografische krimp
Wonen
Ten aanzien van het woningbouwprogramma zal men zich meer moeten richten op de veranderende samenstelling van de bevolking. Door de gezinsverdunning blijft de woningvraag tot 2035 nog stijgen met ruim 900.000 woningen. Vervolgens wordt een afname van 90.000 woningen voorzien tot 2050. Dit is een landelijke prognose, wat betekent dat de ontwikkelingen per regio sterk kunnen verschillen. In diverse gebieden is de teruggang van het aantal huishoudens al gaande en is men reeds geconfronteerd met de gevolgen voor de woningmarkt. Tussen 2008 en 2025 zal er in 24% van de gemeenten sprake zijn van een teruglopend aantal huishoudens.
Men kan twee krimpregio’s onderscheiden: bevolkingsdaling in combinatie met huishoudensdaling en bevolkingsdaling in combinatie met huishoudensgroei. De gevolgen van de krimp worden dan ook op verschillende manieren aangepakt. Krimp kan op diverse schaalniveaus voorkomen: landelijk, regionaal, maar ook binnen woonkernen, wijken en buurten. Al deze schaalniveaus vragen om een andere aanpak. Regionale afstemming en inzetten op kwaliteit bieden kansen voor blijvende economische groei.
Bedrijvigheid
Als gevolg van een dalend arbeidsaanbod kan een dalende vraag naar bedrijfslocaties en ruimte worden verondersteld. In diverse krimpscenario’s wordt er na 2020 noch in het aantal hectares bedrijventerrein, noch in kantoorruimte geen groei meer voorzien. In de kantorensector dreigt daardoor toenemende leegstand. Nieuwbouw dient om deze reden goed te worden geregisseerd en voor bestaande lege kantoren zou de mogelijkheid tot transformatie moeten worden onderzocht. In meer of minder mate gaat hetzelfde op voor bedrijfsgebouwen en bedrijventerreinen. Hier komt bij dat het aanbod niet altijd aansluit op de huidige vraag. Het feit dat deze gebouwen en terreinen vaak in de stedelijke omgeving liggen en verouderd zijn, biedt kansen voor transformatie. Als gevolg van de groeiende druk vanuit de steden en bedrijventerreinen en de import uit landen met lagere lonen en meer ruimte, neemt de agrarische bedrijvigheid al geruime tijd af. Dit betekent dat er in toenemende mate erftransformaties, of functieveranderingen, plaatsvinden. Binnen de zorgsector wordt groei verwacht. Wellicht biedt dit mogelijkheden.
Voorzieningen
Ervaringen uit binnen- en buitenland laten zien dat bevolkingskrimp gevolgen heeft voor het lokale voorzieningenniveau. Het betreft dan het afkalven van het draagvlak van zowel commerciële als maatschappelijke voorzieningen. Dit betekent onder andere afnemende leerlingenaantallen op scholen, het verdwijnen van scholen en een afname van ledenaantallen van verenigingen. Deze ontwikkelingen kunnen een negatieve spiraal veroorzaken, waarbij de kwaliteit van de woonomgeving en de sociale cohesie steeds meer worden aangetast. Concentratie en meervoudig ruimtegebruik kunnen een bijdrage leveren aan de betaalbaarheid van plannen. Een goed voorbeeld hiervan is de Brede School. Het is belangrijker om te kiezen voor één kwalitatief hoogwaardige school in één kern dan voor meerdere kleinere scholen met financiële tekorten in diverse kernen.
Financiële impulsen en minder regeldruk dragen bij aan het stimuleren van de ondernemer en burgerinitiatieven. Investeringsbudgetten zullen niet alleen gebaseerd moeten worden op groei (zoals aantal leerlingen op scholen), maar vooral op kwaliteit. De maatschappelijke instellingen blijven een van de belangrijkste dragers van de leefbaarheid van de steden en dorpen.
Mobiliteit
In groeigebieden zal sprake zijn van een toenemende mobiliteit (woon-werkverkeer). Daarnaast kan, als gevolg van de vergrijzing, de recreatieve mobiliteit toenemen. In krimpgebieden moet rekening worden gehouden met het wegvallen van het draagvlak voor openbaar vervoersystemen, terwijl de vraag van bijvoorbeeld ouderen daar juist kan toenemen. Als wordt gekozen voor de concentratie van voorzieningen en scholen zullen de vervoersstromen in dit gebied toenemen. Kleinschalige ov-systemen zullen een antwoord kunnen geven op de toenemende behoefte van ouderen en de toenemende afstand tussen ‘woon-schoolverkeer’.
Recreatie, groene ruimte en ruimtelijke kwaliteit
In groeiregio’s is een blijvende vraag naar meer verblijfsruimte. De ruimte binnen groeiregio’s is echter beperkt. Een zorgvuldige inrichting van de openbare ruimte is daarom gewenst, zodat de kwaliteit ook in de toekomst kan worden gewaarborgd. Verloren ruimtes kunnen worden ingericht als betekenisvolle plekken. Krimpregio’s hebben de potentie voor ruim opgezette en groene wijken, waardoor de kwaliteit op het gebied van ruimte en wonen groeit. In diverse regio’s worden in dit verband al initiatieven ontwikkeld, variërend van nieuwe fietsnetwerken en struinpaden tot wellnesscentra en leisure activiteiten. Daarnaast ontstaat er ruimte voor natuurontwikkeling en waterberging. Het tegengaan van verrommeling zal in dit opzicht een belangrijke pijler zijn. Er zal geen harde scheiding meer bestaan tussen de planologie van ‘rood’ en ‘groen’, maar veel meer een mozaïek van vele kleurschakeringen.
Krimp vraagt om regioregie
Bevolkingsdaling is meestal niet gebonden aan gemeentegrenzen. Oorzaak, gevolg en maatregelen laten zich bij dit vraagstuk niet begrenzen door lijnen op een topografische kaart, zeker niet in krimpende regio’s. Bevolkingskrimp is daarmee niet alleen een vraagstuk voor de gemeenten die hier mee te maken krijgen, maar veelal voor de hele regio. Want oneigenlijke concurrentie tussen gemeenten onderling ligt op de loer. In tegenstelling tot het verleden heeft niet één partij de leiding. Partijen zullen gezamenlijk een strategie voor hun regio moeten ontwikkelen. Op basis daarvan moeten regio’s keuzes durven maken en kan er gericht worden geïnvesteerd. In krimpgebieden ontbreekt groei als autonome motor om overal een gelijkmatige kwaliteit te realiseren. In plaats daarvan kan veel meer gevarieerd worden in soorten gebieden en de mate van regie die daar wordt toegepast. Het zal voor de lokale politiek lastige vraagstukken opleveren. Om in te spelen op de krimpende stad zijn inzicht in bevolkingsprognoses, mogelijke scenario’s, kwaliteiten van een gemeente, investeringsprogramma’s en verdeling, afstemming en vernieuwde concepten dan ook van groot belang.
Wie gaat de beoogde kwaliteit ten gevolge van krimp betalen?
De groei en ontwikkeling van woningbouw wordt momenteel voor een groot deel bepaald en betaald door opbrengsten uit vastgoed en gronden. Dit komt voort uit de alsmaar groeiende vraag. In krimpregio’s is het van groot belang om na te denken over een nieuw ‘businessmodel’ waarbij de waardebepaling voortkomt uit andere dragers dan vastgoed. Veel genoemde aspecten om geld te genereren uit nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen zijn bijvoorbeeld koppelingen met duurzaamheid, ruimtelijke kwaliteit, nieuwe (virtuele) mobiliteit, natuurontwikkelingsprojecten, recreatie/leisure of waterbergingsprojecten. Hiervoor zullen creatieve en innovatieve projecten moeten worden opgezet, waarbij nieuwe samenwerkingsvormen kunnen ontstaan tussen bijvoorbeeld adviseurs, ontwikkelaars en gemeenten.
Binnen de regelgeving is het belangrijk om na te gaan of de verdeelsleutel en de uitkeringen van zowel het Rijk als gemeenten zijn geënt op demografische ontwikkelingen. Zo zijn bijvoorbeeld de Investeringsbudget Stedelijke Vernieuwinggelden (ISV) en het Besluit Locatiegebonden Subsidies (BLS) voornamelijk voor grootstedelijke gebieden en gericht op groei. Ongeveer de helft van het gemeentefonds wordt verdeeld op basis van inwonergerelateerde maatstaven.
De verdeelsleutel kan echter misschien ook worden toegepast tussen de grote vitale steden en de kernen in de periferie. In de jaren ’80 en ’90 zijn de stedelijke gebieden geholpen bij de toenmalige grootstedelijke problemen en zijn er met vereende krachten stadsvernieuwingsprojecten opgezet. Mede door dit nationale beleid doen de steden het nu goed en hebben zij hun rol als economische motor kunnen behouden en versterken. In de huidige diensteneconomie trekken veel mensen naar de stad om zich daar te vestigen. Het ligt voor de hand dat diezelfde steden nu verbondenheid tonen met regio’s waar de bevolking afneemt. In diverse stukken komt naar voren dat de gemeenten een eigen verantwoordelijkheid hebben, ook in financiële zin.
De gestelde overwegingen zullen in de komende periode verder uitgedacht moeten worden. Hierbij is een integrale benadering op het gebied van planologie, economie en ontwerp van groot belang.
Bronnen:
BNA (2009) ‘Ruimte maken voor krimp’
CBS, PBL (2009) ‘Regionale bevolkingsprognose 2009-2040’
CBS, PBL (2009) ‘Regionale prognose huishoudens 2009-2040’
CULO (2009): ‘Bevolkingsdaling en gemeentelijke financiën’
Kenniscentrum grote steden (2006) ‘De krimpende stad - ontgroening, vergrijzing, krimp en de gevolgen daarvan voor de lokale economie’
Raad voor het openbaar bestuur en de financiële verhoudingen, (2008) ‘Bevolkingsdaling -gevolgen voor bestuur en financiën’
Ruimtelijk planbureau, (2006) ‘Krimp en ruimte - Bevolkingsafname, ruimtelijke gevolgen en beleid’
Regioplan Beleidsonderzoek, (2009) ‘Verkenning rijksagenda krimp en ruimte’
Topteam Krimp (2009) ‘Krimp als structureel probleemrapportage topteam krimp voor parkstad Limburg’
VROM, VNG, IPO (2009) Actieplan ‘Krimpen met kwaliteit’
Wolk 777 (2009) ‘Over crisis, krimp en duurzaamheid’
Kennisknooppunt bevolkingsdaling: http://www.vanmeernaarbeter.nl
